KAMULAŞTIRMASIZ EL ATMA DAVASI

 

Giriş

Kamulaştırmasız el atma davalarında uygulanacak usuller ve başvuru usulleri ile bedelin tahsili konusunda son yıllarda birçok yasal ve yargısal değişiklik olması sebebiyle gerek idari makamlar gerekse mahkemeler ile Avukatlar çok tereddüt içinde kalmışlardır.

Bu konuda yapılan son değişiklik ise Anayasa Mahkemesi’nin 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na eklenen geçici 13’üncü ve 14’üncü maddelerinin iptaline hükmetmesidir. Yapılan bu değişiklikler üzerine konunun incelenmesi ve analiz edilmesi gereği doğmuştur.

Kamulaştırmasız El Atma Nedir?

Devlet ve kamu tüzel kişilerinin birtakım şartların gerçekleşmesi ile birlikte kamulaştırma yapmaya yetkili oldukları Anayasa’da düzenlenmiştir. Ancak, İdareler bazı durumlarda gerçek veya tüzel kişilere ait taşınmazlar üzerinde kamulaştırma işlemi yapmadan bu taşınmazlara el koymakta veya kamu yararına tahsis etmektedir. İdare tarafından, usul ve esaslara uyulmadan, herhangi bir bedel ödenmeden kişilerin mülkiyet hakkına müdahalede bulunulduğu durumlarda, kamulaştırma işlemi tamamlanmaksızın idare tarafından taşınmaza el konulması veya fiili müdahalesi gibi idarenin usul yasalara aykırı müdahalesine “kamulaştırmasız el atma” denir.

5999 Sayılı Kanun İle Getirilen Değişiklikler

2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu’nda “kamulaştırmasız el atma” konusunu düzenleyen 38.maddesi 10 Nisan 2003 tarihinde Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edildi. Maddenin iptaliyle birlikte konuyla ilgili ciddi bir hukuksal boşluk meydana geldi. Bunun üzerine, 18 Haziran 2010 tarihinde 5999 Sayılı Kamulaştırma Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile geçici 6.madde Kamulaştırma Kanunu’na eklendi ve bu madde ile bir takım yasal düzenlemeler yürürlüğe girdi.

5999 Sayılı Kanun ile getirilen düzenlemelerle kamulaştırmasız el atma konusunda açılacak davalara ilişkin usul ve esaslar hakkında hükümler düzenlenmiştir. Bunun yanında, kamulaştırmasız el atma sebebiyle yalnızca tazminat davası açılabileceği düzenlemesi getirilmiştir. Kanun böylece, müdahalenin men’i ve istihkak davası açabilme imkanını ortadan kaldırmıştır. Ayrıca, kanun değişikliği ile tazminat davası açılabilmesi için ilgili idare ile uzlaşma şartı getirilmiştir.

7 Mayıs 2021 Tarihinde İptal Edilen Kamulaştırmasız El Atmayı Düzenleyen Maddeler

Anayasa Mahkemesi, baraj inşası için yapılan kamulaştırmalarda, kamulaştırma sahasına komşu taşınmazlarını kullanma imkanı kısıtlanan mal sahiplerinin, dava açabilmeleri için gerekli valilik komisyonuna başvurma şartının devam eden davalarda da uygulanmasını öngören 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na eklenen geçici 13’üncü maddenin ve kamulaştırmasız el atma kararlarında, mülk sahiplerinin zararlarının karşılanması adına mahkeme kararının kesinleşmedikçe icraya konulamayacağına dair geçici 14’üncü maddenin iptaline hükmetti.

İptal Edilen Geçici 13.Madde ve İptal Gerekçesi

İlgili Madde:

Geçici Madde 13- (Ek: 21/3/2018-7103/28 md.) Bu Kanunun 12 nci maddesinin altıncı fıkrası hükümleri, görülmekte olan davalarda da uygulanır ve dava, dava şartı yokluğu nedeniyle usulden reddedilerek, dava açanların dosyalarının mahkeme tarafından ilgili valilik komisyonuna gönderilmesine karar verilir. Reddedilen davalarda yargılama gideri kamu üzerine bırakılır ve davalı idare lehine vekâlet ücretine hükmedilmez.

Anayasa Mahkemesi tarafından 13.maddenin iptal kararında, düzenlemenin mülkiyet hakkı ile hak arama özgürlüğünü sınırladığı belirtilerek, temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamaların Anayasa’da öngörülen sebeplere uygun ve ölçülü olması gerektiği belirtildi.

Devam eden davalar yönünden başlangıçta kanunda yer almayan fakat Yargıtay içtihadına göre yönetmelikte yer aldığı gerekçesiyle uygulamada dava şartı olarak kabul edilen usulün, bu defa kanunla düzenlenmesi dolayısıyla bir kez daha tüketilmesi zorunluluğunu doğurduğu kararın iptaline gerekçe olarak gösterildi.

Kuralın görülmekte olan davalara uygulanmasının kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olması sonucunu doğurmadığı ancak malikin mülkü üzerindeki yetkilerini kullanamamasından kaynaklanan uyuşmazlıkların uzamasına neden olacağından bahsedildi. Söz konusu Valilik Komisyonuna başvurmanın dava şartı kabul edilmesi sebebiyle maliklerin mahkemeye ulaşmaları geciktirildiğinden hak arama özgürlüğünün sınırlanması kabul edileceğinden kararın iptali zorunluluğu doğmuş olduğundan bahsedildi.

Kararda, şu tespitlere yer verildi: “Yönetmelikle kurulan komisyonun benzerinin kanunla kurulması neticesinde malikin daha önce başvurduğu ve ret kararı aldığı bir komisyonun bir benzerine bir kez daha başvurulmak zorunda bırakılması, mülkiyete dair uyuşmazlığın daha uzun süre çözülememesi sonucunu doğurmaktadır. Kural mülkiyet hakkından yararlanmasının kısıtlandığını iddia eden malikin, kamulaştırmaya ilişkin uyuşmazlığını sürüncemede bıraktığı gibi bu sebeple uğranılan zararın giderilmesine yönelik herhangi bir tedbir de öngörmemektedir.

Bu yönleriyle kuralın anayasal bağlamda meşru bir amacının bulunmadığı, anılan şekilde bir amacının bulunduğu kabul edilse bile kuralla getirilen sınırlamanın kişiye aşırı bir külfet yüklediği ve anılan haklara orantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlama getirdiği sonucuna ulaşılmıştır. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’ya aykırıdır.”

İptal Edilen Geçici 14.Madde ve Gerekçesi

İlgili Madde:

Geçici Madde 14 – (Ek:30/5/2019-7176/21 md.) Kamulaştırma işlemleri tamamlanmamış veya kamulaştırması hiç yapılmamış olmasına rağmen 4/11/1983 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar fiilen kamu hizmetine ayrılan veya kamu yararına ilişkin bir ihtiyaca tahsis edilerek üzerinde tesis yapılan taşınmazlara veya kaynaklara kısmen veya tamamen veyahut irtifak hakkı tesis etmek suretiyle malikin rızası olmaksızın fiilî el konulması veya hukuki el atılması sebebiyle mülkiyet hakkından doğan taleplere dair bedel ve tazminata ilişkin davalarda verilen mahkeme kararları kesinleşmedikçe icraya konulamaz. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce, kesinleşmemiş mahkeme kararlarına dayanılarak başlatılan icra takipleri kesinleşmiş mahkeme kararı ibraz edilinceye kadar durdurulur.

 

Anayasa Mahkemesi, 7 Mayıs 2021 tarihinde yapılan kanun değişikliğinin 21’inci maddesiyle 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na eklenen geçici 14’üncü maddenin birinci cümlesinde yer alan “… mahkeme kararları kesinleşmedikçe icraya konulamaz.” ibaresinin anayasaya aykırı olduğuna hükmetti ve iptaline karar verdi Söz konusu geçici 14’üncü maddenin ikinci cümlesindeki, “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce, kesinleşmemiş mahkeme kararlarına dayanılarak başlatılan icra takipleri kesinleşmiş mahkeme kararı ibraz edilinceye kadar durdurulur.” kısmının da Anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle iptali kararlaştırıldı.

Mahkemenin gerekçesinde, kamulaştırmasız el atmalarda mülkü alınan kişinin zararının telafisi adına bedel veya tazminat alacağına ilişkin mahkeme kararının icra takibine konu olabilmesi için kesinleşmiş olması şartı aramasının, belirlenen bedel veya tazminata kavuşmada gecikmeye sebebiyet verebileceği, bunun da malike aşırı bir külfet yüklediği ifade edildi.

Bu durumun kamu yararı ile kişisel yarar arasında gözetilmesi gereken adil dengeyi malik aleyhine bozduğu belirtilen kararda, “Mülkiyet ve adil yargılanma haklarının ölçüsüz biçimde sınırlandırılmasına neden olan maddenin ikinci cümlesinde yer alan dava ve itiraz konusu kural, alacağın tahsili sürecinin başlamasından sonra geçmişe etkili yasama tasarruflarıyla kararın uygulanma imkanını önemli oranda zorlaştırması yönüyle de devlete olan güven duygusunu zedelemekte ve hukuki güvenlik ilkesini ihlal etmektedir.” denildi.

Kamulaştırmasız El Atmanın Şartları

Kamulaştırmasız el atmadan bahsedebilmek için birtakım şartların mevcut olması gerekmektedir. Kamulaştırmasız el atılan taşınmazın bir özel hukuk kişisine ait olması gerekmektedir.  İdareler ve kamu tüzel kişilerine ait taşınmazlar kamulaştırılamazlar. Taşınmaza el atan, kamulaştırma yetkisine sahip bir kamu tüzel kişisi veya gerçek kişi olmalıdır. Söz konusu “kamulaştırma yetkisi” yok ise yapılan müdahale kamulaştırmasız el atma sayılamaz. Bu durumda müdahale eden kişi veya kurum aleyhine Medeni Kanun hükümleri uyarınca müdahalenin men’i davası açılabilmektedir.

Tüm bunlar dışında kamu hizmetinin gerçekleştirilmesi için kamu yararına bir el atmadan bahsedilmesi gerekmektedir. Söz konusu el atma fiili veya mülkiyet hakkına kısıtlama getirilerek yapılmış olmalıdır. El atma ile taşınmazı kullanma ve tasarruf etme imkanının ortadan kalıcı olarak kalkmış olması aranmaktadır. Mülkiyet hakkının vermiş olduğu yetkilerin kalıcı olarak fiilen veya hukuki olarak sınırlanması halinde, bahsedilen şartları karşılıyorsa “kamulaştırmasız el atma” söz konusu olacaktır.

Hukuki El Atma ile Fiili El Atma Arasındaki Fark

Hukuki el atma ile fiili el atma arasındaki fark hangi yargı kolunun görevli olacağını, diğer bir deyişle görevli mahkemeyi tespit etme noktasında önem arz etmektedir.

İdarenin bir taşınmaza ilişkin usul ve yasalara uymaksızın fiilen el koyduğu haksız eylemine fiilen el atma denilir. İdarenin bu eylemi haksız fiil niteliğindedir. Bu nedenle yapılacak yargılamalar adli yargının görev alanına girmektedir. Fiili el atmalarda, taşınmazın bulunduğu yer Asliye Hukuk Mahkemesi yetkili ve görevli mahkeme olacaktır.

İdarenin, idari bir işlem sonucunda gerçekleştirdiği idari eylemine ise hukuki el atma denir. Belediyeler tarafından yapılan imar planlarının fiili olarak uygulanmaması ve fiili kamulaştırma yapılmaması sonucunda ilgililerin taşınmazlarına müdahale edilmesi olarak tanımlanabilir. Bu müdahaleye yapılacak itirazlar bir idari işlem veya eylemin iptali hakkında olduğundan, yapılacak yargılamalar idari yargının görev alanına girmektedir. Bu durumda, uyuşmazlık bakımından görevli mahkeme İdare Mahkemeleri olacaktır.

3194 Sayılı İmar Kanunu uyarınca idare tarafından yapılan imar planı ile taşınmazların kamu kullanımına ayrılması sonucu, taşınmaz maliklerinin kullanımının sınırlandırılması veya tamamen önlenmesi durumunda 5 yıllık süre içerisinde kamulaştırma yapılması gerekmektedir. 5 yıl içinde kamulaştırma yapılmaması halinde hukuki olarak el atılmış sayılan taşınmaza ilişkin olarak taşınmazın maliki tarafından idareye karşı idari yargıda dava açılabilmektedir. Ancak taşınmazın maliki tarafından dava açılmadan evvel idare ile uzlaşma süreci ile idareye başvuru işlemleri süreci tamamlanmalıdır. İdare, ilgili maliklerin talebi üzerine imar planları ile tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlara ilişkin olarak, imar planlarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 5 yıl içinde ya tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazı kamulaştırmalıdır ya da mülkiyet hakkı kullanımına engel olan kısıtlamaları kaldırmak için imar planı değişikliği yapmalıdır. Talebi yerine getirilmeyen taşınmaz malikleri, talebin reddi halinde 60 gün içinde isteme göre iptal ya da tazminat davası açabilir.

 

İlgili Kat Malikleri Kamulaştırmasız Fiili El Atmaya Karşı Ne Yapabilir?

İdare tarafından taşınmazına kamulaştırma olmaksızın fiili el atılan taşınmazın malikleri, el konulan yerin bedelinin verilmesini dava ile talep edebilir. Kamulaştırma Kanunu’nun geçici 6.maddesi ile kamulaştırmasız el atılan taşınmazlara ilişkin taşınmaz maliklerinin izlemesi gereken usule yönelik düzenlemeler getirilmiştir. Bu davaya uygulamada Bedel davası ya da tazminat davası denilmektedir.

Kamulaştırma Kanunu geçici 6.maddesinde; “Kamulaştırma işlemleri tamamlanmamış veya kamulaştırması hiç yapılmamış olmasına rağmen 9/10/1956 tarihi ile 4/11/1983 tarihi arasında fiilen kamu hizmetine ayrılan veya kamu yararına ilişkin bir ihtiyaca tahsis edilerek üzerinde tesis yapılan taşınmazlara veya kaynaklara kısmen veya tamamen veyahut irtifak hakkı tesis etmek suretiyle malikin rızası olmaksızın fiili olarak el konulması sebebiyle, mülkiyet hakkından doğan talepler, bedel talep edilmesi hâlinde bedel tespiti ve diğer işlemler bu madde hükümlerine göre yapılır.” şeklinde düzenleme getirilmiştir.

Maddenin devamı “Bu maddeye göre yapılacak işlemlerde öncelikle uzlaşma usulünün uygulanması dava şartıdır.” şeklinde düzenlenmiştir ve bu düzenleme ile uzlaştırmaya başvuru bir dava şartı haline getirilmiştir.  İlgili maddeye göre, öncelikle taşınmazın bedelinin belirlenmesi işlemi yapılacak, daha sonrasında uzlaşma görüşmeleri yapılacaktır.

Taşınmaz Bedelinin Belirlenmesi

Kamulaştırma Kanunu’nun 11. ve 12. maddelerinde öngörülen usullere göre Bilirkişi Kurulunca emsal satış karşılaştırması ve arazilere net gelir metoduna göre değer belirlenecektir. El atılan taşınmazın el atma tarihindeki nitelikleri göz önüne alınarak davanın açıldığı tarihteki değeri tespit edilecektir.

İdarenin daveti veya malikin talebi üzerine, fiilen el konulan taşınmazın veya üzerinde tesis edilen irtifak hakkının idarenin daveti veya malikin başvurduğu tarihteki tahmini değeri; Kanunun 8. maddesinin ikinci fıkrasına göre teşkil edilen kıymet takdir komisyonu aracılığıyla, taşınmazın el koyma tarihindeki nitelikleri esas alınmaktadır. Kanunun 11. ve 12. maddelerine göre hesaplanarak tespit edildikten sonra, Kanunun 8. maddesinin üçüncü fıkrasına göre uzlaşma komisyonunca, idarenin daveti veya malikin başvuru tarihinden itibaren en geç altı ay içinde 7201 sayılı Kanun hükümlerine göre tebliğ edilen bir yazı ile tahmini değer bildirilmeksizin, talep sahibi uzlaşma görüşmelerine davet edilir.

Uzlaşma Prosedürü

Kamulaştırma olmaksızın el konularak fiilen kamu hizmetinde kullanılan taşınmazlar için bedel talep edilebilmekte ancak kamulaştırmasız el atma bedeli için dava açmadan önce uzlaşma yolunun tüketilmesi gerekmektedir. Uzlaşma, malikin başvurusu veya idarenin daveti üzerine başlatılır. Görüşmeler sonucunda uzlaşma sağlanamazsa, uzlaşmazlık tutanağının tanzim edildiği tarihten itibaren üç ay içerisinde malik veya idare tarafından bedel tespiti davası açılabilir.

Uzlaşma; nakdi ödeme, idareye ait taşınmazın trampası, idareye ait taşınmaz üzerinde sınırlı ayni hak tanınması veya imar mevzuatı çerçevesinde başka bir yerde imar hakkı kullandırılması suretiyle yapılabilir.

Uzlaşma görüşmeleri, hukuki veya fiili engel bulunmadığı takdirde davete icabet tarihinden itibaren en geç altı ay içerisinde sonuçlandırılır ve uzlaşmaya varılıp varılmadığı, malik veya temsilcisi ile komisyon üyeleri tarafından imzalanan bir tutanağa bağlanır. Bu tutanak ile uzlaşma görüşmelerine ilişkin bilgi ve belgeler, açılacak davalarda taraflar aleyhine delil teşkil etmez. Uzlaşmaya varılması halinde, üzerinde uzlaşılan hakkın türünü, tanınma şart ve usullerini, nakdi ödemede bulunulacak ise miktarını ve ödeme şartları ile taşınmazların tesciline veya terkinine dair muvafakati de kapsayan bir sözleşme akdedilerek bu sözleşme çerçevesinde işlem yapılır ve uzlaşma konusu taşınmazlar resen tapuya tescil veya terkin edilir.

Uzlaşılan nakdi tazminat bedeli, bütçe imkanları dahilinde, sonraki yıllara sari olacak şekilde taksitli olarak da ödenebilir. Taksitli ödeme süresince, 4/12/1984 tarihli ve 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanuna göre ayrıca kanuni faiz ödenir.

 

İdare ve malik arasında uzlaşma sağlanamadığı takdirde, uzlaşmazlık tutanağının tanzim edildiği veya uzlaşmaya davet olmaksızın sürenin sona erdiği tarihten itibaren üç ay içerisinde malik tarafından sadece tazminat davası açılabilir. Dava açılması halinde, fiilen el konulan taşınmazın veya üzerinde tesis edilen irtifak hakkının müracaat tarihindeki değeri, taşınmazın bedel tespiti esaslarına göre mahkemece tespit ve taşınmazın veya hakkın idare adına tesciline veya terkinine ve malike tazminat ödenmesine hükmedilir. Tescile veya terkine ilişkin hüküm kesin olup tarafların hükmedilen tazminata ilişkin temyiz hakkı saklıdır. Ödenecek olan tazminatın tahsili sebebiyle idarelerin mal, hak ve alacakları haczedilemez.

 

Kamulaştırmasız El Atmaya Karşı Yasal Yollara Başvuru Süreleri

Taşınmazlarına kamulaştırmasız fiili veya hukuki el atılan kişilerin mülkiyet haklarının ihlali söz konusu olduğundan, kamulaştırmasız el atma davaları süreye tabi değildir. Kamulaştırılmaksızın taşınmazına el konulan kişiler, her zaman yargı yoluna başvurabilirler. Kamulaştırma Kanunu’nun 38.maddesinde yer alan 20 yıllık sürenin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi ile idare aleyhine tazminat ve el atmanın önlenmesi istemi hakkında süreye bağlı olmaksızın dava açılabilecektir.

Sonuç

Kamulaştırmasız el atma kavramı, yargısal içtihatlar ve yasal düzenlemeler çerçevesinde somutlaştırılmış ve içeriği belirlenmiştir. Kamulaştırma Kanunu’nda kamulaştırmasız el atmaya ilişkin yapılan yasal düzenlemelerin sıklığı nedeniyle açılan davalarda içtihat birliği oluşmamaktadır. Farklı verilen yargı kararları nedeniyle hukuk devleti ilkesinin belirlilik, öngörülebilirlik ve hukuka güven ilkelerine güvenin sarsıldığı görülmektedir.

Kaynakça

 

1- Hukuki El Atmaya İlişkin AYM’nin İptal Kararları isimli Makale https://kulacoglu.av.tr/hukuki-el-atma-aym-2/

2- Hukuki El Atma(Kamulaştırmama) isimli Makale (https://or.av.tr/hukuki-el-atma-kamulastirmama-ankara-idare-avukati/)

3-  Ahmet Yılmaz, Kamulaştırmasız El Atma ve Hukuki El Atma Kavramlarının Tüzel Gelişimlerinin İncelenmesi İsimli Makale (https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/1159968)

 

Her hakkı 5846 sayılı kanun gereği Ali Yüksel-Hilmi Özalp hukuk bürosuna aittir.

Hazırlayan

Av. Elifnaz ÖZER